所谓“公益诉讼”，是指有关国家机关、社会团体，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。根据传统的法律理论，只有权益受到损害且与案件由直接利害关系的人才享有起诉权，寻求司法机关保护的救济措施，如果违法行为人侵犯了公共利益，则往往缺少救济途径。随着侵害公共利益的现象日益严重，要遏制这种趋势，建立公益诉讼制度就成为一条有效途径。
一、我国检察机关提起公益诉讼制度的时代背景
近年来，侵害国家和社会公共利益的现象日益严重，现行的诉讼途径已经不能对其形成有效保护。生态环境污染、食品药品安全领域侵害消费者合法权益的事件时有发生，例如三聚氰胺事件、双汇瘦肉精事件等。但是对以上这种严重侵害公益的现象，能依法提起公益诉讼维护公共利益的法律依据却明显不足。仅在2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，而“有关组织”却不明确，理解也存在争议，所以主动提起公益诉讼的案件几乎空白。后2014年重新修订的《中华人民共和国环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录……”，以上法律明确了相关机关可以依法提起公益诉讼，同时也对提起公益诉讼的主体要求非常严格。检察机关作为法律监督机关，主要针对三大诉讼实行监督，即：刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，除此之外，对行政机关的行政执法行为监督法律依据不足。所以就有许多人大代表多次提出让作为法律监督机关的检察机关代表国家提起公益诉讼的意见。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，明确了检察机关可以在决定规定的范围内提起公益诉讼。
二、检察机关提起公益诉讼的范围
《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定：“……授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全领域开展提起公益诉讼试点……”。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》 第1条规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。” 第28条规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。”以上说明检察机关提起民事公益诉讼的范围必须界定在wu染环境、食品药品安全领域，提起行政公益诉讼的范围必须界定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域。
三、检察机关在公益诉讼中的地位
检察机关不能视为“原告”，因为其本身与被侵害的公共利益没有实体上的利害关系，也不能视为“原告代理人”，是因为原告不确定，检察机关是为了维护国家和社会公共利益，不是代表某一方，其提起公益诉讼的权利来源于其作为法律监督机关的宪法定位以及检察权本身的属性。所以《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中将人民检察院在提起公益诉讼中确定为“公益诉讼人”的身份。“公益诉讼人”与原告一样享有相同的起诉权，在诉讼过程中，拥有当事人的诉讼权利，承担诉讼义务，但与诉讼原告有本质区别。首先，检察机关的起诉权既是权利，也是义务。符合起诉条件的，检察机关必须履行起诉的法律义务，不能放弃。其次，检察机关提出公益诉讼后，必然引起法院审判程序的启动，不被不予受理和驳回起诉，法院只能通过审判来决定是否支持检察机关的主张。再次，检察机关提起的公益诉讼，被告提出反诉的，人民法院依法不予受理。检察机关提起的行政公益诉讼案件，不适用调解。所以检察机关提起公益诉讼不是行使诉权的行为，而是法律监督行为，权利义务不等同于原告。
四、检察机关提起公益诉讼的具体程序
（一）案件受理
检察机关通过公民、法人和其他组织控告检举、国家权力机关、上级检察机关交办或其他组织转办、检察机关自己在履行职责中发现，受理公益诉讼案件线索，受理的案件线索确定在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的受案范围内。
(二）审查立案
对受理的公益诉讼案件线索，通过勘察现场、收集书证、视听资料，询问行政机关与证人等进行审查核实，发现可能损害社会公共利益的，依法立案审查。
(三）诉前建议
诉前建议程序，就是检察机关在对所立的公益诉讼案件审查、调查后，发现损害社会公共利益的行为，在提起公益诉讼前，要先向有关部门和机关发出检察建议，如果建议不被接受，方可提起公益诉讼。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定：“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序:(一)依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。”。第14条规定：“经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。”。第40条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”，第41条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”，通过以上规定可以看出，诉前建议程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，没有经过诉前程序不得提起公益诉讼。
（四）提起公益诉讼
根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关依法向有关单位或机关发出督促、建议提起民事公益诉讼或者督促履职的检察建议后，如果意见不被接受，或者没有全部接受，公共利益还处于受侵害状态，检察机关可以依法提起公益诉讼。
参考：
最高人民检察院《民事行政检察指导与研究》；
《中华人民共和国民事诉讼法》；
《中华人民共和国环境保护法》；
《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。
（陕西省咸阳市秦都区人民检察院 罗利）